8月25日， 國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。

　　公開資料顯示，從2007年開始，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、河南、山西、重慶、陜西、河北和內(nèi)蒙11個(gè)地區(qū)已經(jīng)開展了排污權(quán)有償使用與交易的試點(diǎn)?！兑庖姟诽岢觯?017年，試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點(diǎn)工作基本完成。

　　為此，就試點(diǎn)的具體進(jìn)展和《意見》的具體問題，本報(bào)專訪了環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南。

　　排污權(quán)有償使用與交易是環(huán)境市場(chǎng)制度的創(chuàng)新

　　《21世紀(jì)》：你如何評(píng)價(jià)《意見》的出臺(tái)？

　　王金南：十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。因此，盡管《意見》是針對(duì)這項(xiàng)制度的試點(diǎn)，但毫無疑問，這是落實(shí)《決定》生態(tài)文明制度創(chuàng)新的一個(gè)重大政策實(shí)踐。同時(shí)，也是環(huán)境市場(chǎng)制度的重大創(chuàng)新，也就是運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)污染減排，建立環(huán)境容量和排放指標(biāo)市場(chǎng)的重要?jiǎng)?chuàng)新。這項(xiàng)制度的推進(jìn)對(duì)未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、環(huán)境資源市場(chǎng)配置、總量減排精細(xì)化管理等都將起到顯著的促進(jìn)作用。

　　《21世紀(jì)》：你如何評(píng)價(jià)此前的11個(gè)交易試點(diǎn)在排污權(quán)有償使用與交易方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？

　　王金南：雖然我國(guó)自上世紀(jì)80年代就開始了排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)探索，但這些探索多是研究項(xiàng)目的形式以及地方開展的個(gè)案摸索，總體上處于試點(diǎn)起步期和摸索期階段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷完善，對(duì)創(chuàng)新利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段深入推進(jìn)污染減排的需求越來越迫切，深入推進(jìn)排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)探索的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來。

　　應(yīng)該說，自2007年以后，排污權(quán)有償使用與交易才開始進(jìn)入試點(diǎn)探索深化期，環(huán)保部與財(cái)政部先后批復(fù)了浙江、江蘇、天津、河北、內(nèi)蒙古、湖北等11個(gè)國(guó)家排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)，希望這些省份結(jié)合各地實(shí)際情況，就排污權(quán)有償使用與交易實(shí)施的主要技術(shù)難點(diǎn)，政策需求和能力條件，面臨的主要問題等一系列關(guān)鍵問題進(jìn)行探索，為國(guó)家出臺(tái)有關(guān)政策推進(jìn)制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)該說，經(jīng)過這近7年來的試點(diǎn)，這11個(gè)試點(diǎn)地區(qū)取得了積極的成效，推行排污權(quán)有償使用與交易政策的效用、面臨的一系列關(guān)鍵問題基本已經(jīng)摸清楚，為我國(guó)下一步深入推進(jìn)排污權(quán)有償使用與交易積累了經(jīng)驗(yàn)，明確了方向。

　　總結(jié)起來，主要有以下經(jīng)驗(yàn)：一是充分認(rèn)識(shí)到了排污權(quán)有償使用與交易可成為深入推進(jìn)總量減排的重要手段，能夠降低社會(huì)減排成本，激勵(lì)企業(yè)減排行為；二是排污權(quán)有償使用與交易必須緊密結(jié)合我國(guó)國(guó)情，結(jié)合我國(guó)的獨(dú)特的政策環(huán)境來設(shè)計(jì)，沒有照搬照抄美國(guó)以及其他國(guó)家的做法。在排污權(quán)的核定、有償使用及交易價(jià)格設(shè)計(jì)、實(shí)施時(shí)限、初始分配方式、有償取得和出讓方式、規(guī)范交易行為與政策實(shí)施范圍，以及交易管理和實(shí)施保障方面基本有了較好的認(rèn)識(shí)。三是制度建設(shè)先行。試點(diǎn)省市區(qū)政府出臺(tái)了18個(gè)法規(guī)規(guī)定，同時(shí)地方政府部門出臺(tái)了73個(gè)政策性文件，這為國(guó)務(wù)院出臺(tái)《意見》提供了扎實(shí)基礎(chǔ)。四是明晰了推行排污交易面臨的主要“瓶頸”問題，包括交易平臺(tái)、與有關(guān)政策的協(xié)調(diào)，監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力、法律法規(guī)需求等。

　　從地方試點(diǎn)的困難和教訓(xùn)來看，一是配套政策和頂層設(shè)計(jì)不足，出現(xiàn)地方試點(diǎn)五花八門，規(guī)范性不足。這也是本《意見》出臺(tái)的初衷和目的。二是有償使用定價(jià)方法和依據(jù)不夠清晰，特別是對(duì)排污權(quán)有償使用的年限和價(jià)格確定差異性很大。三是地方政府比較重視一級(jí)市場(chǎng)，也就是有償分配市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)育缺乏政策指導(dǎo)。從截至2013年底的情況來看，全國(guó)試點(diǎn)省市區(qū)有償使用和交易總額達(dá)39億元，其中有償使用金額20億元。四是在兩個(gè)市場(chǎng)中，如何平衡政府與市場(chǎng)的作用還有待清晰，特別是政府在這個(gè)市場(chǎng)中“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”角色的問題。

　　排污權(quán)有償使用和交易需要法律的進(jìn)一步明晰

　　《21世紀(jì)》：《意見》提出，到2017年，試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點(diǎn)工作基本完成。這是否意味著將在此前11個(gè)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展新的試點(diǎn)？如果是的話，計(jì)劃在哪些地區(qū)開展試點(diǎn)？

　　王金南：《意見》提出，希望用3年多的時(shí)間，也就是到2017年，試點(diǎn)地區(qū)基本能夠建立起來排污權(quán)有償使用和交易制度。這是《意見》的總體目標(biāo)定位，我想《意見》出臺(tái)的主要目的還是在于引導(dǎo)與規(guī)范試點(diǎn)地方，也包括引導(dǎo)其他非國(guó)家試點(diǎn)但自發(fā)開展試點(diǎn)嘗試的地區(qū)如何更好地開展排污權(quán)有償和交易試點(diǎn)探索，避免在制度建設(shè)探索過程中多走彎路，這并不意味著要繼續(xù)選擇新的地區(qū)開展試點(diǎn)。

　　當(dāng)然，會(huì)鼓勵(lì)一些試點(diǎn)地區(qū)視條件成熟情況擴(kuò)大試點(diǎn)行業(yè)范圍拓展，比如NOx排污交易由火電行業(yè)擴(kuò)大到工業(yè)燃煤鍋爐、水泥和鋼鐵行業(yè)等。再比如，鼓勵(lì)一些地方擴(kuò)大中小流域排污權(quán)有償與交易試點(diǎn)范圍。當(dāng)然，相比水污染物，排污權(quán)有償使用和交易，大氣污染控制領(lǐng)域是重點(diǎn)。建議在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)基礎(chǔ)上，2017年以后在全國(guó)推開，全面建立排污權(quán)有償使用和交易制度。

　　《21世紀(jì)》：如何理解排污權(quán)的法律依據(jù)和性質(zhì)？排污單位享有哪些權(quán)利和義務(wù)？

　　王金南：《意見》主要是一個(gè)促進(jìn)地方深化試點(diǎn)探索的政策文件，主要目的在于引導(dǎo)和推動(dòng)試點(diǎn)工作，為將來試點(diǎn)地區(qū)可能建立排污權(quán)有償使用與交易制度提供條件，實(shí)際上并不具備法律效力。這次《環(huán)境保護(hù)法》修訂討論到這個(gè)問題，但很遺憾最終沒有寫入。

　　如果要全面建立排污權(quán)有償使用與交易制度，當(dāng)然需要在立法上明晰排污權(quán)的法律依據(jù)和性質(zhì)。我認(rèn)為對(duì)排污權(quán)的認(rèn)識(shí)，要從它的權(quán)利源頭來看，實(shí)際上是由行使公權(quán)力的政府部門在滿足一定條件下，給予企業(yè)對(duì)環(huán)境容量資源或者是總量排放指標(biāo)的使用權(quán)，是對(duì)環(huán)境容量資源的排他性使用權(quán)利而非所有權(quán)利，可以由國(guó)家環(huán)保行政主管部門頒發(fā)的排污許可證所確認(rèn)的排污權(quán)利排污許可證等載體體現(xiàn)。

　　政府以排污許可證等載體形式分配排污權(quán)，實(shí)際上分配的是體現(xiàn)污染物排放總量管制要求的環(huán)境容量資源或排放指標(biāo)使用權(quán)。該權(quán)利是可以通過對(duì)環(huán)境容量資源或者排放指標(biāo)這一權(quán)利客體權(quán)屬的流轉(zhuǎn)，在不同市場(chǎng)主體之間基于市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行流通，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置，這也類似于采礦權(quán)、土地權(quán)等。這也說明，把行政性排污權(quán)轉(zhuǎn)化為私權(quán)性排污權(quán)權(quán)利形態(tài)實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)機(jī)制的對(duì)接在理論上是可行的，在實(shí)踐中是可操作的。

　　但是，我國(guó)目前的法律制度中并沒有關(guān)于排污權(quán)可以通過自由轉(zhuǎn)讓或交易從行政性公權(quán)力形態(tài)轉(zhuǎn)化為個(gè)人私權(quán)利形態(tài)的規(guī)定，這也是在實(shí)踐中，不少人對(duì)排污權(quán)不理解或有排斥心理，存在“企業(yè)怎么可能具有排污的權(quán)利？”“有錢就可以購(gòu)買污染的權(quán)利？”“企業(yè)排污怎么可以是合法的？”等等疑問，這主要是因?yàn)槟壳皣?guó)家在該方面仍存在政策法規(guī)空白，從而致使社會(huì)各界對(duì)排污權(quán)存在誤解造成的。

　　因此，我建議在正在和即將修訂的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》中，要把排污權(quán)有償使用和交易制度寫入，為這項(xiàng)制度提供強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。

　　試點(diǎn)暫不允許場(chǎng)外交易

　　《21世紀(jì)》：為什么要對(duì)試點(diǎn)的排污權(quán)初始分配采取有償使用而不是免費(fèi)的制度？排污權(quán)有償使用費(fèi)和排污費(fèi)之間是什么關(guān)系，是否存在重復(fù)征收的問題？

　　王金南：《意見》的一大亮點(diǎn)就是首次明確了對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)的初始分配實(shí)行有償配置的原則。對(duì)于排污權(quán)的初始分配，主要分為無償分配和有償獲得這兩種方式。

　　國(guó)際上主要是采用行政手段無償配置，如美國(guó)的二氧化硫交易和歐盟碳排放交易。但是無償分配的排污指標(biāo)很容易造成新老企業(yè)、不同排放水平企業(yè)的不公平性。并且當(dāng)總量控制目標(biāo)不嚴(yán)格的時(shí)候，造成排污指標(biāo)無法真正體現(xiàn)環(huán)境資源價(jià)格。

　　因此，我國(guó)隨后的實(shí)踐普遍認(rèn)為排污權(quán)是具有價(jià)值的稀缺資源，排污權(quán)已經(jīng)成為一些行業(yè)(如燃煤發(fā)電)企業(yè)發(fā)展的 “基本生產(chǎn)要素”，排污者取得排污權(quán)必須支付相應(yīng)的“酬金”或者“租金”。顯而易見，如果燃煤發(fā)電企業(yè)不能獲取有限的SO2和NOx排污權(quán)指標(biāo)，就不能新建燃煤電廠和投產(chǎn)運(yùn)行發(fā)電，從而也不能獲取相應(yīng)的發(fā)電經(jīng)濟(jì)效益；而政府通過排污權(quán)的有償分配，真正體現(xiàn)了環(huán)境資源的稀缺性和“受益者付費(fèi)”原則，逐漸形成環(huán)境資源價(jià)格機(jī)制。在這種制度安排下，排污權(quán)有償使用價(jià)格就是企業(yè)在特定時(shí)間和范圍下使用排污權(quán)可能獲取最大經(jīng)濟(jì)收益的凈貼現(xiàn)值。

　　而企業(yè)繳納的排污費(fèi)是使用排污權(quán)指標(biāo)過程產(chǎn)生環(huán)境外部損失成本的內(nèi)部化，這與排污權(quán)有償使用價(jià)格是完全不同的。排污費(fèi)體現(xiàn)的是“污染者付費(fèi)”和“損害者付費(fèi)”原則。因此，排污權(quán)有償使用費(fèi)和排污費(fèi)這兩種政策的目標(biāo)定位不同的，也不存在重復(fù)征收的問題。目前，有償分配的模式主要包括兩種：政府定價(jià)和拍賣。在排污權(quán)有償使用和交易制度實(shí)踐中，由于企業(yè)對(duì)于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)值普遍缺乏認(rèn)識(shí)，目前各試點(diǎn)中政府部門普遍采用政府定價(jià)方式進(jìn)行排污權(quán)的有償分配。

　　《21世紀(jì)》：排污權(quán)交易是否只能在交易所內(nèi)交易，是否允許場(chǎng)外交易？

　　王金南：作為一種交易行為，其合法、合規(guī)性應(yīng)該得到充分保障，因此，在近期的話，應(yīng)主要是在交易所內(nèi)開展交易，還不太可能成為一種全市場(chǎng)化的交易產(chǎn)品。目前主要是由政府有關(guān)部門推動(dòng)建立的排污交易所，對(duì)于社會(huì)上以提供交易服務(wù)的第三方中介服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，在目前的政策環(huán)境下，還難以運(yùn)營(yíng)起來。

　　主要是不掌握收儲(chǔ)排污配額指標(biāo)的權(quán)利，而且在當(dāng)前的試點(diǎn)階段，排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)還未真正發(fā)育建立起來，企業(yè)沒有進(jìn)入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易的動(dòng)機(jī)?？傮w上，由于目前大部分的試點(diǎn)工作還遠(yuǎn)未到此階段，場(chǎng)外交易環(huán)境金額基礎(chǔ)平臺(tái)不具備，因此，還不允許場(chǎng)外交易。當(dāng)然，對(duì)一些試點(diǎn)開展較好和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較好的地方，也可以開展一些場(chǎng)外交易試點(diǎn)。

　　建議制定排污權(quán)有償使用和交易技術(shù)指南

　　《21世紀(jì)》：《意見》提出，火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易。此前，環(huán)保部與財(cái)政部組織起草了電力行業(yè)主要污染物有償使用與交易的辦法，那么這個(gè)辦法還計(jì)劃出臺(tái)嗎？ 之前起草的COD排污權(quán)交易技術(shù)指南還出嗎？

　　王金南：《意見》提出火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易，主要是考慮到火電行業(yè)排放的大氣污染物主要是通過遠(yuǎn)距離輸送和大氣化學(xué)反應(yīng)等導(dǎo)致酸雨和區(qū)域性PM2.5污染等大氣污染問題，而低矮面源影響的主要是局地環(huán)境空氣質(zhì)量。鑒于高架源與低架源對(duì)環(huán)境影響機(jī)理、方式的顯著差異，《意見》提出火電等高架源原則上不能與低架源進(jìn)行大氣污染物排污權(quán)交易，這也是確保不出現(xiàn)空氣污染“熱點(diǎn)”的一種制度保障。

　　盡管早幾年在我們研究提出《電力行業(yè)主要污染物有償使用與交易的辦法》，但是由于多方面原因，一直沒有出臺(tái)。從目前推進(jìn)排污權(quán)有償使用及交易的方式看，不再分行業(yè)、分要素，因此，是否就專門火電行業(yè)出臺(tái)有關(guān)辦法，還難以定論。但為了有效指導(dǎo)大氣污染和水污染排污權(quán)有償使用和交易，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，可以分別制定大氣污染和水污染排污權(quán)有償使用和交易技術(shù)指南。

　　《21世紀(jì)》：在此前的排污權(quán)交易試點(diǎn)中，不少地方存在排污單位“惜售”的問題，因此出現(xiàn)了有價(jià)無市的現(xiàn)象。但是《意見》對(duì)此并沒有提出針對(duì)性措施。

　　王金南： 從各地試點(diǎn)進(jìn)展來看，惜售造成了二級(jí)交易市場(chǎng)流動(dòng)性差，這主要有兩方面的原因，一是企業(yè)減排潛力小使其不愿意出售其排污權(quán)，而是儲(chǔ)備擴(kuò)大產(chǎn)能自用，或者“升值”。二是，試點(diǎn)政策不確定性，排污權(quán)所有方對(duì)市場(chǎng)預(yù)期不明朗，也造成排污單位存在“惜售”現(xiàn)象。特別是對(duì)于東部地區(qū)，如浙江、江蘇太湖流域的企業(yè)而言，由于環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制非常嚴(yán)格，總量管制日益嚴(yán)格，排污權(quán)指標(biāo)一旦出讓，在將來擴(kuò)大生產(chǎn)時(shí)若需要更多的排污權(quán)指標(biāo)則難以獲得。企業(yè)在心理上往往認(rèn)為唯有盡可能多地占有可用于支持生產(chǎn)的排污權(quán)指標(biāo)，才能夠避免因缺少排污權(quán)指標(biāo)而導(dǎo)致無法進(jìn)一步增加產(chǎn)量難以實(shí)現(xiàn)的情形。即更傾向于將未使用的排污權(quán)閑置，而并非通過交易出讓給其他排污單位，或參與政府回購(gòu)。如何有效解決惜售問題，關(guān)系到二級(jí)市場(chǎng)的真正建立，目前意見對(duì)此并沒有提出針對(duì)性措施，這是我國(guó)排污權(quán)交易下一步深入探索需要解決的重點(diǎn)問題。

　　《21世紀(jì)》：此前，環(huán)保部計(jì)劃籌建國(guó)家排污權(quán)交易中心，那么這一中心的籌建進(jìn)展如何？

　　王金南： 之前環(huán)保部計(jì)劃籌建國(guó)家排污權(quán)交易中心，當(dāng)時(shí)考慮交易中心的定位是建設(shè)成為我國(guó)排污交易管理決策的技術(shù)支持中心，提升我國(guó)推進(jìn)排污交易的支撐能力水平。但是，由于籌建過程涉及到新設(shè)機(jī)構(gòu)審批、設(shè)備經(jīng)費(fèi)投入等多方面問題，沒有取得突破。建議隨著這項(xiàng)制度的逐步建立，有關(guān)部門拓寬環(huán)境市場(chǎng)范圍，加快國(guó)家環(huán)境交易中心建設(shè)，在國(guó)家層面上更好地指導(dǎo)、支撐、推進(jìn)我國(guó)排污權(quán)有償使用與交易工作。（記者 王爾德）